隨著中國經(jīng)濟從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，處理好經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境保護之間的關(guān)系顯得極為重要。近年來，習近平總書記對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)作出了重要科學論斷。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）更明確提出要健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。國內(nèi)關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品的研究可以追溯到20世紀80年代，研究最初局限于對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)基本概念的探討與深化，從理論、政策、生態(tài)補償機制等方面探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)問題。2012年黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的研究進入了新的發(fā)展階段，市場化路徑、綠色金融等成為研究的熱點問題。

水生態(tài)產(chǎn)品是生態(tài)產(chǎn)品的重要內(nèi)容。近年來，水利部在水生態(tài)治理方面開展了大量工作，為水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。2024年9月，水利部、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)清潔小流域水土保持生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》。2025年1月，水利部辦公廳、國家發(fā)展改革委辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在首批國家生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點中積極開展水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)實踐探索的通知》，相關(guān)政策的出臺為水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)提供了支持。近年來，各地陸續(xù)開展了水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的探索，如新安江流域生態(tài)補償、浙江省安吉縣石門坑小流域全國首單水土保持生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、浙江省德清縣洛舍漾全國首單水利風景區(qū)暨幸福河湖生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等。盡管上述地方實踐取得了許多有益經(jīng)驗，但從總體上來看，水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)仍處于起步和探索階段。因此，必須深刻認識推動水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要意義，在推進過程中牢牢把握好水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)過程中的原則性問題，進一步完善水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的關(guān)鍵制度，推動水利高質(zhì)量發(fā)展。

 

推動水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要意義

 

1.是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的重要舉措

良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。習近平生態(tài)文明思想要求堅持人與自然和諧共生，堅持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，加快形成綠色發(fā)展方式和生活方式，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質(zhì)量發(fā)展道路。習近平總書記多次強調(diào)，要積極探索推廣綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑。水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，依水而存、伴水而存的水生態(tài)產(chǎn)品是生態(tài)產(chǎn)品的重要組成和表達形式。推動水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，就是要通過體制機制改革創(chuàng)新，科學合理地開發(fā)利用水資源和水生態(tài)系統(tǒng)，既要將水生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值，也要將部分經(jīng)濟收益用于更好地保護和維持水生態(tài)系統(tǒng)的健康和穩(wěn)定，打造水利領(lǐng)域人與自然和諧共生的新方案。推動水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，能夠促進水生態(tài)系統(tǒng)健康良性發(fā)展，提供更多、更優(yōu)質(zhì)水生態(tài)產(chǎn)品，不斷滿足人民群眾對美好生活的需求，提升人民生活質(zhì)量，是推動生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑。

2.是貫徹落實國家重大決策部署的必然要求

推動水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是黨和國家對強化生態(tài)環(huán)境價值、擴大生態(tài)產(chǎn)品供給作出的重要決策部署之一。2010年，國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，首次提出了生態(tài)產(chǎn)品概念。2016年起，國務(wù)院和各有關(guān)部門出臺系列政策，強調(diào)從體制機制層面推動和保障生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。2021年至今，國家進一步明晰了關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的決策部署。2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》（以下簡稱《意見》），從頂層設(shè)計層面對如何將綠水青山就是金山銀山理念落實到制度安排和實踐操作進行全面部署。2024年7月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》印發(fā)，進一步明確要加快完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。從黨的十八大提出“增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”，到黨的十九大要求“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”，再到黨的二十大強調(diào)“建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制”，以及黨的二十屆三中全會提出“健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制”的要求，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)已經(jīng)上升為黨和國家的重要任務(wù)。水是促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要載體，推動水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，目的就是要讓水生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為源源不斷的發(fā)展優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢，厚植高質(zhì)量發(fā)展的綠色底色，培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的綠色動能，是貫徹落實黨和國家重大決策部署的必然要求。

3.是貫徹落實習近平關(guān)于治水重要論述精神的生動實踐

2014年3月14日，習近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第五次會議上開創(chuàng)性提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路。習近平總書記多次強調(diào)，堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。推動水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，既需要政府在治理和保護生態(tài)系統(tǒng)、搭建水生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化平臺、培育水生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化項目、建立和規(guī)范水生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化制度、明確水生態(tài)產(chǎn)品價值核算標準等方面更好發(fā)揮作用，更需要充分發(fā)揮市場機制作用，精準把握廣大人民群眾對水生態(tài)產(chǎn)品的需求，實現(xiàn)水生態(tài)產(chǎn)品供需精準對接。近年來，各地探索開展水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)形式，如福建省長汀縣水土保持碳匯交易、江蘇省宜興市長崗澗小流域水土保持生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化等，均更好地發(fā)揮了市場機制作用，將生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益、社會效益，是習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和治水重要論述的生動實踐。

4.是促進形成水利高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)生動力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

黨的二十大報告強調(diào)，中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。習近平總書記指出，推進中國式現(xiàn)代化，要把水資源問題考慮進去；中國式現(xiàn)代化，也包括水利現(xiàn)代化。水利高質(zhì)量發(fā)展的目標就是要為以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè)、民族復興偉業(yè)提供有力的水安全保障，推動水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)就是探索實現(xiàn)水利現(xiàn)代化的路徑。通過建立水生態(tài)產(chǎn)品價值核算體系，對水生態(tài)產(chǎn)品價值進行核算，能夠?qū)⑺鷳B(tài)產(chǎn)品價值以貨幣形式直接體現(xiàn)，將水利工作的生態(tài)效益和社會效益具象化，有效展現(xiàn)水的生態(tài)價值、經(jīng)濟價值和社會價值，從而吸引更多社會資本和人民群眾參與治水，讓市場和人民群眾在獲得政策紅利、享受綠水青山的同時，能夠成為綠水青山的自覺守護者，推進水治理提質(zhì)增效，實現(xiàn)治水從以政府為主向政府與市場“兩手發(fā)力”轉(zhuǎn)變，進而實現(xiàn)真正意義上的高質(zhì)量發(fā)展。

 

水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)過程中需把握的原則性問題

 

水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)涉及政府、市場、村集體、村民等多方利益，需要統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系，在推進過程中需要把握好幾個原則性問題。

1.要把保護優(yōu)先、綠色發(fā)展作為前提

水是自然資源要素的重要組成部分，是人類賴以生存和發(fā)展不可缺少的重要基石。依托水生態(tài)系統(tǒng)開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，必須堅持保護優(yōu)先、綠色發(fā)展，統(tǒng)籌好生態(tài)保護和價值實現(xiàn)的關(guān)系。

①控制開發(fā)強度，摒棄以犧牲水生態(tài)環(huán)境換取一時一地經(jīng)濟增長的做法，以保障自然水生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息、實現(xiàn)水生態(tài)系統(tǒng)健康可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)，注重生產(chǎn)方式、開發(fā)強度、轉(zhuǎn)化模式，增值自然資本，厚植水生態(tài)產(chǎn)品價值。

②強化風險防控，加強生態(tài)保護紅線監(jiān)管，對水生態(tài)產(chǎn)品加強把關(guān)，產(chǎn)品開發(fā)需要主動規(guī)避山洪地質(zhì)災害風險隱患，并加強災害高發(fā)時段的預警預報和引導撤離。

③打造差異化產(chǎn)品，按照物質(zhì)供給類、文化服務(wù)類、調(diào)節(jié)服務(wù)類，有序引導各地因地制宜開發(fā)水生態(tài)產(chǎn)品，打造多樣化水生態(tài)消費場景，避免一擁而上盲目開發(fā)及同類競爭導致水生態(tài)產(chǎn)品價值減損。

2.要把以人為本、共同富裕作為目標

當前，我國推動高質(zhì)量發(fā)展面臨的突出問題依然是發(fā)展不平衡不充分，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距仍然較大，民生保障、生態(tài)環(huán)境保護仍存在短板。因此：

①將水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)作為農(nóng)村居民收入再分配的一種方式，把推進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)共同富裕作為推進水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的出發(fā)點和落腳點，統(tǒng)籌好個體利益和群體利益的關(guān)系。

②完善決策機制，在實施水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)前，村集體要充分征詢?nèi)罕娨庖姡裰鳑Q策，堅持問計于民、問需于民，不能無視個體的意見，避免“關(guān)門”商定。

③提高群眾參與度，引導群眾全過程參與水生態(tài)產(chǎn)品打造和價值實現(xiàn)，推動投資者、經(jīng)營者優(yōu)先吸納當?shù)厝罕妱趧恿⑴c水生態(tài)產(chǎn)品運營，讓群眾切實感受到生態(tài)治理和價值實現(xiàn)成效，形成全社會管水護水氛圍。

④注重收益合理反哺，明晰各有關(guān)主體承擔水生態(tài)產(chǎn)品供給的責任邊界，深入挖掘供給區(qū)的水生態(tài)資源和產(chǎn)品價值，推動轉(zhuǎn)化為群眾致富的水生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將產(chǎn)業(yè)增值有效用于水生態(tài)保護和修復，以及當?shù)剜l(xiāng)村振興基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓人民群眾共享產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利，實現(xiàn)良性投建運營。

3.要把政府主導、市場運作作為抓手

水生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化的目標是實現(xiàn)水生態(tài)環(huán)境改善與經(jīng)濟社會發(fā)展的有機統(tǒng)一和良性循環(huán)。應(yīng)充分發(fā)揮有為政府和有效市場的作用，統(tǒng)籌好政府和市場的關(guān)系，使水生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟價值被市場認可、生態(tài)價值充分顯現(xiàn)、社會價值穩(wěn)步提升。

①更好發(fā)揮政府職責和水利項目的公益屬性，意味著政府不能將建管運營工作完全放開由市場決定，要加強制度建設(shè)、價值核算、生態(tài)補償、績效考核、市場監(jiān)管等方面管理，完善跨部門協(xié)同機制，明確權(quán)責關(guān)系，保障消費者權(quán)益，使水生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化能夠健康發(fā)展。

②發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，不能把市場主體局限于水生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)本身，要充分用好其思路豐富且靈活的優(yōu)勢，在合規(guī)的基礎(chǔ)上挖掘產(chǎn)品的附加價值，開展“水利+”配套設(shè)施建設(shè)，做強并延伸涉水產(chǎn)業(yè)鏈，豐富水生態(tài)產(chǎn)品價值內(nèi)涵，以多樣的參與方式和多途徑的項目收益激發(fā)社會主體參與熱情。

4.要把系統(tǒng)謀劃、穩(wěn)步推進作為途徑

水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，需要考慮物質(zhì)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)服務(wù)和文化服務(wù)等不同類別生態(tài)產(chǎn)品之間的系統(tǒng)性和整體性，還需要考慮水生態(tài)系統(tǒng)治理與保護、價值核算、轉(zhuǎn)化項目開發(fā)、風險監(jiān)督與監(jiān)管等諸多環(huán)節(jié)之間的銜接。因此必須在頂層設(shè)計層面就進行系統(tǒng)謀劃，統(tǒng)籌考慮各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各主體在水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)過程中的權(quán)責利，并在實踐層面穩(wěn)步推進。

①將建章立制擺在首位，制定出臺水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)指導意見相關(guān)政策文件，規(guī)范交易流程和要求，使各地在實踐中有規(guī)可守、有章可循，避免因利益問題出現(xiàn)交易亂象。

②強化規(guī)劃引領(lǐng)，將水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)納入各級水利規(guī)劃，按照實施條件分期制定價值轉(zhuǎn)化目標任務(wù)，穩(wěn)步推進水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。

5.要把守正創(chuàng)新、鼓勵探索作為重點

2012年，浙江省和安徽省在新安江啟動全國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點，按照“誰受益誰補償、誰保護誰受償”原則，建立補償標準體系，開創(chuàng)了跨省流域生態(tài)補償機制先河，可視為我國以橫向補償方式實現(xiàn)水生態(tài)產(chǎn)品價值的最早嘗試。歷經(jīng)4輪試點，新安江生態(tài)補償在原先“對賭”淘汰高排放高能耗產(chǎn)業(yè)、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等常規(guī)舉措基礎(chǔ)上，逐步創(chuàng)新補償機制，從完善省際合作機制、深化項目建設(shè)、強化產(chǎn)業(yè)合作交流、推進人力資源共享、聯(lián)動發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)、共促生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等方面，加快了由同護綠水向共謀發(fā)展轉(zhuǎn)變的腳步。因此，推動水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，必須堅持守正創(chuàng)新，積極探索適宜的水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。

①強化數(shù)字變革，依托數(shù)字技術(shù)，及時有效掌握區(qū)域內(nèi)水生態(tài)產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬等基本信息，推動水生態(tài)產(chǎn)品在確權(quán)登記、動態(tài)監(jiān)測、價值核算等方面實現(xiàn)數(shù)據(jù)貫通、有效調(diào)取，防止產(chǎn)品信息變成部門的“自留地”。

②拓展產(chǎn)品內(nèi)容，及時總結(jié)典型案例的做法、困難和成效，結(jié)合本地區(qū)水生態(tài)系統(tǒng)特點和當?shù)亟?jīng)濟社會文化優(yōu)勢，構(gòu)建特色鮮明、各具亮點、形式多樣的水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑模式，切勿生搬硬套、一味模仿。

③完善容錯糾錯機制，水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是新事物，機制尚不完善，應(yīng)當加強價值核算、轉(zhuǎn)化路徑、權(quán)益歸屬等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的研究，激勵地方試點先行、積極探索，同時要建立容錯糾錯機制，為各地推動多種類型的水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)營造良好的創(chuàng)新環(huán)境。

 

水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)進一步完善需要的關(guān)鍵制度

 

在把握水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)原則性問題基礎(chǔ)上，仍需進一步完善水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的關(guān)鍵制度，進一步建立健全水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。

1.建立水生態(tài)產(chǎn)品價值核算體系

水生態(tài)產(chǎn)品價值核算是將水生態(tài)產(chǎn)品隱性價值顯性化的重要手段，也是水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的基礎(chǔ)。2022年3月，國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計局聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)產(chǎn)品總值核算規(guī)范（試行）》，浙江、山東、北京等省（自治區(qū)、直轄市）以及廣東深圳、浙江湖州等市也印發(fā)了生態(tài)產(chǎn)品總值核算或評估有關(guān)技術(shù)規(guī)范，湖州市吳興區(qū)發(fā)布了《水利工程生態(tài)產(chǎn)品價值核算技術(shù)規(guī)范》，為建立水生態(tài)產(chǎn)品價值核算體系提供了借鑒。

目前，各地開展的水生態(tài)產(chǎn)品價值核算主要依據(jù)生態(tài)產(chǎn)品價值核算有關(guān)技術(shù)規(guī)范，尚未形成一套能夠廣泛達成共識的水生態(tài)產(chǎn)品價值核算體系。一方面，水生態(tài)產(chǎn)品的概念和內(nèi)涵在理論層面仍處于研究探討階段，包括利用水庫、調(diào)水工程形成的水域景觀等廣義水生態(tài)產(chǎn)品的劃定范圍和標準仍需要深入研究。另一方面，水生態(tài)產(chǎn)品構(gòu)成極為復雜，體現(xiàn)在經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化等多個方面，包含了森林、草地、農(nóng)田、濕地、城市等多個領(lǐng)域，并且具有一定的地域性特點，導致水生態(tài)產(chǎn)品功能量和價值量測算較為困難。

為科學系統(tǒng)地對水生態(tài)產(chǎn)品價值進行核算，一是要確定水生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化范疇，可根據(jù)實踐需要，對天然水生態(tài)系統(tǒng)、水利工程、水治理與保護措施等形成的水生態(tài)產(chǎn)品進行分類，為價值核算奠定基礎(chǔ)。二是要加快制定水生態(tài)產(chǎn)品價值核算規(guī)范，在總結(jié)各地生態(tài)產(chǎn)品總值和水生態(tài)產(chǎn)品價值核算實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，可考慮根據(jù)水生態(tài)系統(tǒng)類型、水工程類型等，分類建立價值核算指標體系，明確具體算法、數(shù)據(jù)來源和統(tǒng)計口徑等；有條件的地區(qū)，可根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展情況，制定統(tǒng)一的價值核算標準，即一定時期內(nèi)本地區(qū)各類水生態(tài)產(chǎn)品單價，以便于核算。三是拓展水生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果應(yīng)用范圍，以水生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果為基礎(chǔ)，科學評估擬交易的水生態(tài)產(chǎn)品價值，將其作為生態(tài)資源權(quán)益交易的參考價。同時，推動核算結(jié)果在社會資本經(jīng)營開發(fā)融資、生態(tài)保護補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、價格評估等其他方面的應(yīng)用。

2.完善水生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)制度

《意見》明確提出要“健全自然資源確權(quán)登記制度規(guī)范，有序推進統(tǒng)一確權(quán)登記，清晰界定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，劃清所有權(quán)和使用權(quán)邊界”。完善的水生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)制度，是將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為可經(jīng)營生產(chǎn)要素、開展市場化交易以及實施生態(tài)補償?shù)闹匾疤帷?/span>

基于水生態(tài)產(chǎn)品本身的復雜性，有關(guān)物質(zhì)產(chǎn)品或無形服務(wù)在權(quán)屬管理方面分屬不同領(lǐng)域，水生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)制度體系仍不夠清晰。一方面，水生態(tài)產(chǎn)品基于生態(tài)自身的系統(tǒng)性，具有相對復雜的生態(tài)空間結(jié)構(gòu)和多重服務(wù)功能，不同類別水生態(tài)產(chǎn)品之間相互依存和交叉重疊。另一方面，廣義水生態(tài)產(chǎn)品的形成依附于自然生態(tài)系統(tǒng)和人工系統(tǒng)，在權(quán)屬管理上，水治理措施形成的資產(chǎn)與天然生態(tài)系統(tǒng)形成的生態(tài)產(chǎn)品在產(chǎn)權(quán)管理實踐中經(jīng)常不一致，若不對不同生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)進行明晰，在后續(xù)的收益分配等環(huán)節(jié)則無法對不同生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)生的效益進行明確劃分。此外，在水生態(tài)產(chǎn)品空間范圍認定以及所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等不同類別產(chǎn)權(quán)邊界劃分和確權(quán)等方面尚未出臺明確的管理辦法，在實踐中存在缺少法規(guī)政策依據(jù)的問題。

為在實踐中順利推動水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，要進一步明確水生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵，針對水資源、水域、岸線、水工程，以及基于水生態(tài)系統(tǒng)、水利工程產(chǎn)生的農(nóng)林牧副漁等產(chǎn)品，明晰所有權(quán)外的其他派生權(quán)利，如使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等。依法確定河湖管理范圍內(nèi)包括水利工程基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)、水利工程地權(quán)和水利工程水權(quán)等在內(nèi)的水利工程產(chǎn)權(quán)。借鑒土地、礦產(chǎn)、海域等自然資源產(chǎn)權(quán)體系，推動水生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)水資源、水域、岸線等自然資源分類分層設(shè)權(quán)，明晰各類權(quán)利歸屬，推進確權(quán)登記。建立健全水生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化制度，完善使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價出資（入股）等權(quán)能，規(guī)范產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化程序，為推進水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)奠定產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。

3.健全水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)制度

水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑可以分為市場機制和非市場機制，從各地實踐來看，市場機制包括水生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、水生態(tài)權(quán)屬交易、地區(qū)間橫向生態(tài)補償、水生態(tài)金融化等；非市場機制主要針對純公益性的調(diào)節(jié)服務(wù)類產(chǎn)品，如氣候調(diào)節(jié)、洪水調(diào)蓄等，主要依靠政府財政補償實現(xiàn)。在市場機制中，水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)，特別是文化服務(wù)類水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是最為普遍的形式之一。

文化服務(wù)類產(chǎn)品的經(jīng)營開發(fā)通常是由產(chǎn)權(quán)主體向市場主體轉(zhuǎn)讓一段時期內(nèi)的水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)，但水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)制度仍存在不完善之處。地方上，浙江麗水、廣東鶴山、江西宜黃等地逐漸開始探索河道經(jīng)營權(quán)等水生態(tài)產(chǎn)品相關(guān)權(quán)利確權(quán)與轉(zhuǎn)讓，但尚未形成可供全國推廣的成熟制度。水生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)營市場不成熟，供需雙方在產(chǎn)品流動方向、數(shù)量方面尚未實現(xiàn)精準對接，企業(yè)和其他社會主體難以及時獲取信息，參與不足，經(jīng)營開發(fā)路徑單一，產(chǎn)業(yè)化的水生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)路徑尚未形成。

為規(guī)范水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)，需要進一步探索完善相關(guān)管理制度。水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的基礎(chǔ)是天然水生態(tài)系統(tǒng)或投資實施的水利項目形成的水生態(tài)產(chǎn)品，可參考《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》對公共事業(yè)特許經(jīng)營管理的規(guī)定，借鑒《中華人民共和國海域使用管理法》中海域使用權(quán)管理辦法，建立水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)管理制度，由各級水行政主管部門按照管理權(quán)限承擔相關(guān)開發(fā)經(jīng)營項目管理職責，涉及其他領(lǐng)域管理權(quán)限的，同時征求有關(guān)部門意見。進一步明確水生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化項目經(jīng)營管理辦法，包括不同類型可供開發(fā)經(jīng)營的水生態(tài)產(chǎn)品內(nèi)容，鼓勵社會資本參與水生態(tài)治理與保護并取得水生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)營權(quán)。

4.健全水生態(tài)產(chǎn)品收益分配制度

水生態(tài)產(chǎn)品收益分配制度是保障水生態(tài)產(chǎn)品價值持續(xù)轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)。《意見》指出，加快完善政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。這意味著不僅需要實現(xiàn)綠水青山向金山銀山的轉(zhuǎn)化，更重要的是需要金山銀山對綠水青山的反哺，保持綠水青山的可持續(xù)發(fā)展，營造出企業(yè)有利潤、老百姓有好處、水生態(tài)保護工作有投入的良好氛圍。

從實踐來看，許多地方在實際意義上已經(jīng)成功實現(xiàn)了水生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化。如：有些地區(qū)通過水庫生態(tài)養(yǎng)魚提高了生態(tài)特色魚產(chǎn)品附加值；有些地區(qū)通過水土保持措施以及農(nóng)田水利建設(shè)提高了農(nóng)業(yè)林業(yè)產(chǎn)量，為農(nóng)民增產(chǎn)增收；有些地區(qū)通過河道水生態(tài)環(huán)境治理，促進周邊生態(tài)旅游、康養(yǎng)等文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而，從激勵角度來看，水生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化收益反哺機制仍需進一步的政策支持。除浙江、江蘇、安徽等地以生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化模式落地的項目明確提出將部分收益或者前期投入用于水治理外，絕大多數(shù)地方極少有將收益真正反哺到水生態(tài)保護工作中，水生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化收益繼續(xù)推動水生態(tài)保護工作的良性自我運行機制仍不健全。同時，根據(jù)現(xiàn)行的財稅政策，依托國有資源資產(chǎn)獲取的收入需要全部納入政府預算管理，以政府為主體開展的水生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化收入也需要納入政府預算管理，以水生態(tài)保護與治理為主、與水生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化密切相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付資金分配機制有待完善。

因此，需要進一步完善水生態(tài)產(chǎn)品收益分配機制，注重收益反哺，在水生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化項目設(shè)計階段，明確水生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化部分收益或前期投資用于水生態(tài)治理，以及流域內(nèi)村莊基礎(chǔ)設(shè)施改善和村民創(chuàng)收共富等。將水生態(tài)產(chǎn)品收益納入政府預算管理的收入，推動建立與水生態(tài)產(chǎn)品價值供給與轉(zhuǎn)化掛鉤的資金分配機制。立足水生態(tài)相關(guān)生產(chǎn)要素價值，因地制宜推進經(jīng)營權(quán)有償取得，為市場化交易創(chuàng)造前提。發(fā)揮價格杠桿作用，按照“準許成本加合理收益”方法，區(qū)分經(jīng)營者類別和性質(zhì)，推動差別化定價。運用價格杠桿鼓勵和引導社會資本參與水生態(tài)保護與治理工作，為擴大市場化融資規(guī)模創(chuàng)造條件，盤活存量資產(chǎn)。

結(jié)論

在推動水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)過程中，要牢牢把保護優(yōu)先、綠色發(fā)展作為前提，把以人為本、共同富裕作為目標，把政府主導、市場運作作為抓手，把系統(tǒng)謀劃、穩(wěn)步推進作為途徑，把守正創(chuàng)新、鼓勵探索作為重點，建立健全水生態(tài)產(chǎn)品價值核算體系，確定價值轉(zhuǎn)化范疇，制定價值核算規(guī)范，拓展核算結(jié)果應(yīng)用范圍；進一步明確水生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵，明晰各類產(chǎn)權(quán)歸屬，完善產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化程序；健全水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)制度，鼓勵社會資本參與水生態(tài)治理與保護并取得水生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)營權(quán)；進一步完善水生態(tài)產(chǎn)品收益分配機制，注重村民共富和收益反哺。還應(yīng)加強部門協(xié)同，強化金融支持，營造出全社會參與的良好氛圍，真正將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山。